Những vấn đề đặt ra đối với quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay

Vốn đầu tư xây dựng cơ bảntừ ngân sách nhà nước ở Việt Nam những năm vừa qua đã góp phần quan trọng trong phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội, hỗ trợ phát triển sản xuất, kinh doanh, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Bên cạnh những kết quả đạt được, thực hiện đầu tư công thời gian qua cũng đang có những tồn tại và hạn chế. Qua nghiên cứu phân tích, đánh giá tình hình thực tế hiện nay, bài viết đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục tình trạng này.

Vốn đầu tư xây dựng cơ bản và những kết quả đạt được

Những kết quả tích cực trong đầu tư công thời gian qua thể hiện ở các mặt chủ yếu như sau:

Thứ nhất, hoàn thiện thể chế quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), siết chặt kỷ luật đầu tư công nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư.

Chủ trương tái cơ cấu đầu tư công được đề cập tại Hội nghị Trung ương 3 khóa XI và được thể chế hóa bằng một số Luật, Nghị định hướng dẫn trong thời gian từ năm 2014 đến nay (Luật Đầu tư công và 07 Nghị định hướng dẫn; Luật Xây dựng và 04 Nghị định hướng dẫn; Luật Đấu thầu và 02 Nghị định hướng dẫn…).

Đặc biệt là Luật Đầu tư công có hiệu lực từ 01/01/2015, với nhiều đổi mới, như: Thể chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư nhằm ngăn chặn tình trạng phê duyệt quyết định đầu tư công dàn trải, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực đầu tư; Chuyển từ kế hoạch đầu tư công ngắn hạn hàng năm sang kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm; Phân bổ vốn đầu tư công được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư công trong từng giai đoạn, bảo đảm phân bổ vốn đầu tư công khai, minh bạch và công bằng, góp phần tích cực vào việc phòng, chống tham nhũng; Việc phân cấp thẩm quyền quản lý đầu tư công mạnh mẽ và rõ ràng hơn, gắn với trách nhiệm cụ thể của từng đối tượng...

Bên cạnh đó, các nghị quyết của Quốc hội, các nghị quyết, quyết định của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đã được ban hành nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của đầu tư công như: Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 09/11/2016 về kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm; Nghị quyết số 26/2016/QH14 ngày 10/11/2016 về kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020; Nghị quyết số 60/NQ-CP ngày 08/7/2016 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công năm 2016; Nghị quyết số 70/NQ-CP ngày 3/8/2017 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công… đã góp phần thực hiện cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công.

Thứ hai, việc bố trí vốn đầu tư được bố trí tập trung, hiệu quả hơn trước, góp phần khẳng định vai trò chủ đạo của vốn NSNN như nguồn vốn mồi thu hút các nguồn lực từ các thành phần kinh tế khác. Nợ đọng XDCB đã được khống chế và có biện pháp giải quyết kịp thời. Việc lập kế hoạch vốn đầu tư đã bám sát kế hoạch tài chính - ngân sách 3-5 năm, tính đến tổng thể các nguồn lực đảm bảo an toàn tài chính và kiểm soát bội chi, nợ công. Vốn ODA, vay ưu đãi chỉ để đầu tư phát triển không thực hiện các nhiệm vụ chi thường xuyên.

Kế hoạch phân bổ vốn đầu tư công được lập theo giai đoạn 5 năm, đồng thời chi tiết từng năm góp phần quản lý chặt chẽ, công khai, minh bạch, theo đúng các tiêu chí, định mức của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ. Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Báo cáo số 470,472 /BC-CP ngày 19/10/2016 của Chính phủ), tổng số dự án mới năm 2016 giảm 15,6% so với năm 2015, trong khi đó, quy mô vốn của dự án năm 2012 là 9,54 tỷ đồng/dự án, năm 2013 là 10,68 tỷ đồng/dự án, năm 2014 là 11,04 tỷ đồng/dự án, năm 2015 tăng 86% so với năm 2012.

Thứ ba, tỷ trọng đầu tư của khu vực nhà nước đang giảm dần phù hợp với chủ trương, định hướng của Đảng và Nhà nước về khuyến khích sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước cho đầu tư phát triển.

Đầu tư của khu vực nhà nước so với GDP giai đoạn 2011 - 2017 ở mức khoảng 12% nhưng tỷ trọng trong cơ cấu nguồn vốn có sự thay đổi. Tỷ trọng đầu tư từ NSNN giảm dần, từ mức 54,1% năm 2006 xuống còn 48,2% năm 2016, vốn của các DNNN và các nguồn vốn khác cũng có xu hướng giảm từ mức 31,4% vào năm 2006 xuống mức 16,3% năm 2016. Bên cạnh đó, hiệu quả đầu tư công cũng đang từng bước được cải thiện, chỉ số ICOR khu vực nhà nước giảm dần từ mức bình quân 9,2 giai đoạn 2006-2010 xuống 8,94 giai đoạn 2011-2014.

 Nguồn vốn đầu tư từ trái phiếu chính phủ (TPCP), vốn ODA đã được tập trung cho việc phát triển hệ thống các cơ sở hạ tầng thiết yếu, các công trình lớn, quan trọng, có trọng tâm trọng điểm, có tính kết nối, lan tỏa, tạo động lực cho phát triển như các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình mục tiêu quan trọng thuộc các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục…

Những vấn đề đặt ra

Bên cạnh những kết quả đạt được, thực hiện đầu tư công thời gian qua cũng đang có những tồn tại và hạn chế, như sau:

Một là, về thể chế đầu tư công. Theo quy định tại Luật Đầu tư công, để được bố trí vốn trong kế hoạch đầu tư công trung hạn các dự án phải được phê duyệt chủ trương đầu tư.

Điều kiện để trình phê duyệt chủ trương bao gồm nhiều thủ tục như thẩm định nguồn vốn, lập báo cáo đánh giá tác động môi trường… Song thực tế, các yêu cầu này không phát huy hiệu quả mà còn làm kéo dài thời gian phê duyệt do chưa xác định được tổng kinh phí cho cả giai đoạn tại thời điểm lập chủ trương đầu tư, các nội dung nêu tại đề xuất chủ trương đầu tư mới chỉ mang tính chất khái quát, nên việc đánh giá tác động môi trường gặp rất nhiều khó khăn, không sát với thực tiễn bởi phạm vi rộng, phức tạp.

Một số dự án có quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản nhưng thuộc phạm vi quy hoạch của di tích quốc gia đặc biệt là dự án nhóm A nhưng không có ảnh hưởng tới di tích gốc vẫn phải thực hiện các thủ tục về đầu tư phức tạp, phải trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư hay như một số dự án mua tài sản, ứng dụng công nghệ thông tin có cấu phần xây dựng nhưng tỷ lệ rất nhỏ theo quy định tại khoản 1 Điều 6 Luật Đầu tư công, dự án này vẫn được phân loại dự án có cấu phần xây dựng (phải lấy ý kiến thẩm định của cơ quan chuyên môn về xây dựng). Điều này làm cho quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án kéo dài, ảnh hưởng tới hiệu quả dự án nói chung và hiệu quả đầu tư công nói riêng.

Trình tự, thủ tục phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư có nhiều vướng mắc, trong đó khâu thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn chưa được quy định rõ ràng. Luật Đầu tư công quy định dự án phải có quyết định chủ trương đầu tư mới được bố trí vốn, trong khi đó thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn là điều kiện bắt buộc để quyết định chủ trương đầu tư dự án đã tạo ra vòng luẩn quẩn.

Về cơ quan chủ trì thẩm định trình cấp có thẩm quyết quyết định đầu tư, Luật Xây dựng quy định đối với dự án sử dụng vốn NSNN thì cơ quan chuyên môn về xây dựng chủ trì tổ chức thẩm định dự án đầu tư và xây dựng để trình người có thẩm quyền quyết định đầu tư; trong khi đó, Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn quy định cơ quan kế hoạch đầu tư là người chủ trì thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn để trình người có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định dự án đầu tư. Quy trình quản lý vốn đầu tư bị tách rời ở nhiều khâu do nhiều cơ quan đảm nhiệm như: Lập kế hoạch và phân bổ vốn do cơ quan kế hoạch và đầu tư thực hiện, còn tổng hợp kết quả thực hiện, quyết toán thuộc trách nhiệm của cơ quan tài chính.

Hai là, một số quy định còn chưa đảm bảo cho việc tuân thủ kỷ luật tài chính. Điển hình là việc cho phép kéo dài thời hạn giải ngân trong 2 năm theo Luật Đầu tư công và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ tạo tâm lý không cần thiết phải khẩn trương triển khai thực hiện thanh toán ngay trong năm, qua đó ảnh hưởng lớn đến tiến độ giải ngân vốn đầu tư công, tăng vốn chuyển nguồn sang năm sau. Đây là nhân tố làm giảm hiệu quả sử dụng vốn và tốc độ quay vòng vốn.

Một lượng vốn lớn đã được bố trí phải chờ được giải ngân, trong khi phía Chính phủ vẫn phải vay nợ, trả lãi để thực hiện các nhiệm vụ đã đề ra. Quy trình xét duyệt các dự án đủ điều kiện kéo dài mất nhiều thời gian và được Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo muộn (cuối tháng 4, đầu tháng 5 hàng năm), làm gián đoạn, thiếu vốn trong các tháng đầu năm nhưng lại tăng khối lượng công việc vào thời điểm cuối năm.

Việc ứng trước vốn kế hoạch đầu tư công còn không thống nhất và thiếu tiêu chí lựa chọn các dự án đủ điều kiện. Luật NSNN giới hạn tổng vốn được ứng trước không quá 20% dự toán chi đầu tư XDCB của năm thực hiện. Mức giới hạn này dẫn tới các dự án lớn, trọng điểm bị mắc về trần bố trí vốn để tăng tiến độ. Trong khi đó, Luật đầu tư công quy định các dự án có trong kế hoạch đầu tư công trung hạn, nếu có nhu cầu, sẽ được ứng vốn để triển khai thực hiện. Nếu không có tiêu chí cụ thể để đánh giá sự cần thiết ứng vốn thì rất dễ dẫn tới mất cân đối ngân sách.

Ba là, định hướng cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng tăng chủ động cho chính quyền địa phương đang bị ảnh hưởng. Luật Đầu tư công quy định thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư hầu hết liên quan tới cấp trung ương. Việc thẩm định nguồn vốn, điều chỉnh… liên quan đến ngân sách trung ương đều cần có ý kiến của trung ương và tuân theo một quy trình đầy đủ và mất nhiều thời gian.

Tất cả các dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách đều do Thủ tướng Chính phủ quyết định (bao gồm cả dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách địa phương). Thêm vào đó, một phần không nhỏ các dự án nhóm B, C sử dụng vốn NSTW cũng được trình lên Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Bốn là, công tác giám sát, kiểm tra còn nhiều hạn chế. Theo báo cáo tổng hợp  về công tác giám sát, đánh giá đầu tư hàng năm, trong giai đoạn 2009-2012, các cấp có thẩm quyền đã tổ chức thẩm định và phê duyệt hơn 65 nghìn dự án đầu tư mới; điều chỉnh hơn 33 nghìn dự án, tổ chức thực hiện và giám sát khoảng 35 nghìn dự án/1 năm.

Theo thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư từ năm 2010 - 2014, số dự án đầu tư công theo báo cáo của các tỉnh dao động trong khoảng từ 34.000 đến 38.000 dự án, trong đó chỉ có khoảng 24.000 – 26.000 dự án có báo cáo giám sát thực hiện, chiếm khoảng 60%. Như vậy, bình quân mỗi năm có hơn 40% số dự án sử dụng vốn đầu tư công không có báo cáo giám sát và đánh giá đầu tư, tuy nhiên vẫn được triển khai thực hiện.

Nguyên nhân của tình trạng này là do số dự án phải báo cáo giám sát hàng năm rất nhiều, nên chỉ những dự án lớn, tập trung, các địa phương mới làm báo cáo, còn những dự án nhỏ khoảng vài trăm triệu đồng ở cấp huyện, xã thì không được liệt kê hết, báo cáo vì thế cũng không đầy đủ. Bên cạnh đó, báo cáo giám sát của các bộ, ngành và địa phương chưa phản ánh đúng thực tế về chất lượng công trình và việc thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng vẫn còn nhiều.

Việc thực hiện giám sát số lượng và tỷ lệ các dự án có vi phạm các quy định về quản lý đầu tư  còn nhiều, bình quân có khoảng 13% dự án có dấu hiệu vi phạm giai đoạn 2005-2012. Ngoài ra, công tác giám sát của các bộ, ngành và địa phương: (i) có sự khác biệt với các báo cáo đánh giá độc lập khác từ báo cáo của Thanh tra Chính phủ hay Thanh  tra chuyên ngành; địa phương; (ii) mới đưa ra các vi phạm trong thủ tục đầu tư như chậm tiến độ, sai quy hoạch, đấu thầu không đúng quy định mà chưa đưa ra được về chất lượng công trình xây dựng; (iii) công tác giám sát nội bộ hiệu quả thấp và còn khép kín.

Việc thực hiện chế độ báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư tuy có xu hướng tăng lên nhưng số dự án được thực hiện giám sát đầu tư chưa đáp ứng yêu cầu, lại đang có xu hướng giảm (dự án đầu tư các nhóm A,B,C sử dụng vốn nhà nước đạt tỷ lệ yêu cầu, năm 2005: 46,1%, năm 2006: 51,2%; năm 2007: 70,72%, năm 2012: 62%)… Tiêu chí giám sát, đánh giá đầu tư công còn chưa cụ thể, các quy định mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra trách nhiệm và nội dung giám sát, thực hiện giám sát đúng với quy trình thủ tục và quy định của pháp luật mà chưa đưa ra được các tiêu chí đánh giá.

Một số kiến nghị và đề xuất

Thứ nhất, hoàn thiện thể chế các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực đầu tư công, bao gồm: rà soát, sửa đổi toàn bộ vướng mắc, bất hợp lý của Luật Đầu tư công và các văn bản có liên quan nhằm đơn giản hóa thủ tục hành chính, giải quyết dứt điểm các vấn đề về trình tự, thủ tục đầu tư công từ đó đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn, đưa nguồn vốn đầu tư công vào nền kinh tế, kích thích tăng trưởng và phát triển. Thực hiện phân cấp, phân quyền cao trên tinh thần tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các bộ, ngành địa phương.

Thứ hai, nâng cao chất lượng công tác quản lý vốn đầu tư XDCB, đặc biệt cần tiếp tục cải cách khâu thẩm định và giám sát đánh giá chương trình, dự án đầu tư công nhằm phát huy hiệu quả trong quản lý, sử dụng vốn như trong Nghị quyết 27/NQ-CP ngày 21/2/2017 đã nhấn mạnh: “Hoàn thiện hệ thống quản lý đầu tư công theo thông lệ quốc tế đảm bảo đến năm 2019 đạt chất lượng tương đương trung bình các nước ASEAN-4, trong đó ưu tiên đổi mới cách thức lập và thẩm định, đánh giá và lựa chọn dự án đầu tư công.

Các bộ, ngành, cơ quan liên quan rà soát, hoàn thiện hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá xây dựng, suất đầu tư và giá trong lĩnh vực xây dựng của các ngành kinh tế để quản lý chặt chẽ, tiết kiệm đầu tư công. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong quản lý đầu tư công; Kiểm soát chặt chẽ mục tiêu, hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư; Bảo đảm công khai, minh bạch trong việc huy động, quản lý, sử dụng vốn vay theo quy định của Luật NSNN, Luật Đầu tư công…

Thứ ba, nghiên cứu để thống nhất đầu mối quản lý ngân sách nhà nước về vốn đầu tư XDCB chỉ nên giao cho một cơ quan thực hiện (cơ quan tài chính hoặc cơ quan kế hoạch). Như vậy, vừa đảm bảo nguyên tắc một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện, quy về một đầu mối chịu trách nhiệm chính; đồng thời chu trình ngân sách sẽ được thực hiện thống nhất, khép kín bởi một cơ quan từ khâu lập dự toán, thực hiện dự toán và quyết toán.     

Tài liệu tham khảo:

1. Trần Kim Chung (2014), Tái cấu trúc đầu tư công trong khuôn khổ đổi mới mô hình tăng trưởng của Việt Nam;

2. Nguyễn Tú Anh (2015), Tái cơ cấu đầu tư công;

3. Lê Thị Mai Liên, sách Tài chính Việt Nam 2013-2014, Viện Chiến lược và Chính sách tài chính: Tái cơ cấu đầu tư công và những vấn đề đặt ra;

4. Hoàng Như Quỳnh, sách Tài chính Việt Nam 2015, Viện Chiến lược và Chính sách tài chính: Đánh giá tái cấu trúc đầu tư công đến tăng trưởng;

5. Báo cáo của Vụ Tổng hợp kinh tế tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng bền vững tại Việt Nam;

6. Ngô Thắng Lợi (2012), Tái cấu trúc đầu tư công: Đánh giá thực hiện 2012, quan điểm định hướng và giải pháp cho năm 2013 và những năm tiếp theo;

7. Đặng Đức Anh (2013), Đánh giá về thực trạng giám sát dự án đầu tư công;

8. Luật NSNN, Luật Đầu tư công và các văn bản liên quan;

9. Báo cáo số 470,472/BC-CP ngày 19/10/2016 của Chính phủ trình Quốc hội về kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016-2020 và tình hình thực hiện năm 2016, kế hoạch năm 2017.

(Theo Tạp chí Bộ TC, Bài THS. NGUYỄN THỊ LAN PHƯƠNG)