Hiểu đúng và đầy đủ về tài chính công, tài sản công: Đối tượng của Kiểm toán Nhà nước

Hiến pháp 2013 và Luật Kiểm toán Nhà nước 2015 chế định: Chức năng của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) theo luật định là Kiểm tra, đánh giá,  xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý sử dụng tài chính công (TCC), tài sản công. Với chức năng này, đối tượng của KTNN là việc quản lý và sử dụng TCC, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng TCC, tài sản công.

TCC, tài sản công là những thuật ngữ mới xuất hiện ở Việt Nam. Hiểu cho đúng bản chất nội hàm của TCC, tài sản công sẽ là căn cứ xác định đúng và đầy đủ nghĩa vụ, quyền của KTNN. Bởi lẽ công - tư, khu vực công - khu vực tư chưa có sự rạch ròi, thậm chí còn hiểu nhầm, nhận thức sai. Vì vậy, gần đây có chuyện về các dự án BOT, có cơ quan nhà nước bằng văn bản đã khẳng định rằng dự án BOT không phải đầu tư công và công trình đầu tư theo hình thức BOT thuộc sở hữu của nhà đầu tư. Thật không ổn một chút nào và rất tiếc đây lại là ý kiến chính thức bằng văn bản của một cơ quan quản lý Nhà nước về đầu tư. Cần một sự mổ xẻ và lý giải một cách thật sự nghiêm túc không chỉ về mặt luật pháp mà cả sự nhận thức của xã hội, của cá nhân và tổ chức quản lý Nhà nước.

Đối với Việt Nam, kiểm toán nói chung và KTNN nói riêng là một định chế mới, với tư cách một hoạt động chuyên nghiệp, một công cụ kiểm tra, kiểm soát trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Vấn đề được đưa vào Hiến pháp và Luật Kiểm toán lần này là thuật ngữ TCC, tài sản công - đối tượng của KTNN cần được hiểu cho đúng.

Về TCC: Trong Luật KTNN 2015. Điều 3 giải thích từ ngữ không nêu định nghĩa về những thuật ngữ này mà chỉ quy định: “TCC bao gồm: Ngân sách Nhà nước, dự trữ quốc gia, các quỹ tài chính Nhà nước (TCNN) ngoài ngân sách. Tài chính các cơ quan Nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có sử dụng kinh phí, ngân quỹ Nhà nước; phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, các khoản nợ công. Đối tượng của KTNN là việc quản lý, sử dụng TCC có nghĩa là KTNN có nghĩa vụ kiểm tra đánh giá và xác nhận tất cả TCC bao gồm cả việc huy động, tập trung, phân phối và sử dụng TCC, tất cả các đối tượng quản lý và sử dụng TCC. Tất nhiên, trong nhiều năm nay và ngay cả trong Hiến pháp và một số Luật kinh tế của Việt Nam ngoài thuật ngữ TCC còn đề cập tới thuật ngữ tài chính quốc gia, TCNN. Đây là những phạm trù không hoàn toàn đồng nhất, TCNN là nguồn lực của đất nước, của nhân dân, do nhân dân đóng góp và được phân bổ, sử dụng công khai phục vụ lợi ích của nhân dân, của đất nước. Cần thống nhất về nhận thức, hiểu rõ, chính xác  và đầy đủ về Tài chính, tài chính quốc gia, TCNN. TCNN thuộc sở hữu toàn dân, không hoàn toàn đồng nhất với TCC hay TSC (Public finances).

Về nguyên tắc và thông lệ trên thế giới, KTNN có quyền và trách nhiệm kiểm tra, đánh giá mọi nguồn lực TCNN. Vấn đề chỉ là phương thức và mức độ thực hiện kiểm toán. Khi xây dựng Luật Kiểm toán cũng có không ít ý kiến cho rằng: Đối tượng kiểm toán của KTNN quá rộng,  có nên bao gồm các đơn vị và cá nhân có nghĩa vụ nộp thuế, nộp phí cho Nhà nước không, có bao gồm các phần vốn Nhà nước ở các công ty cổ phần mà ở đó Nhà nước không nắm  giữ cổ phần chi phối, có bao gồm các khoản vốn, kinh phí của Nhà nước ký quỹ, ký cược, đóng góp cho các tổ chức trong nước và ở nước ngoài... Cần nhận thức rằng, KTNN phải quan tâm và tổ chức các hoạt động kiểm toán ở bất cứ đâu có TCNN, dù một đồng. Vì đó là tiền của dân, của nước - thuộc sở hữu toàn dân.

Về tài sản công: Khoản 11, Điều 3, Luật KTNN quy định: Tài sản công bao gồm: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác, tài sản Nhà nước tại cơ quan Nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội, xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các các doanh nghiệp quản lý và sử dụng, tài sản dự trữ Nhà nước, tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý . Liệt kê như vậy về cơ bản, phù hợp với quy định của Liên hợp quốc (UNDP), mặc dù rời rạc và chưa đầy đủ về nội hàm tài sản quốc gia. Thuật ngữ tài sản công mới xuất hiện ở Việt Nam. Có ý kiến từ cơ quan Nhà nước cho rằng:

- Các dự án BOT... không sử dụng kinh phí, ngân quỹ Nhà nước... mà do nhà đầu tư tự thu xếp vốn. Do vậy, BOT không phải là TCC.

- Công trình BOT là tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng nhưng không phải do Nhà nước đầu tư, quản lý... Nhà đầu tư chịu trách nhiệm thu xếp nguồn vốn để xây dựng và được quyền sở hữu, kinh doanh, quản lý công trình đó trong thời gian nhất định. Do vậy, công trình BOT không phải là tài sản công như quy định tại Điều 3 của Luật KTNN.

Hiểu như vậy thật là nguy hiểm. Đã có sự nhầm lẫn nghiêm trọng giữa quyền sở hữu và quyền quản lý sử dụng.

Trước hết, cần khẳng định dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT là lĩnh vực, là hoạt động đầu tư của Nhà nước, là đầu tư công. Không thể cho đây là đầu tư của doanh nghiệp hay của nhà đầu tư. BOT là dự án xây dựng công trình kết cấu hạ tầng do Nhà nước quyết định trên đất đai thuộc sở hữu toàn dân, phục vụ nhân dân và thuộc trách nhiệm Nhà nước. Do nguồn lực Nhà nước có hạn và cũng để huy động năng lực của nền kinh tế, Nhà nước áp dụng hình thức Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, theo đó hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Nhà đầu tư chịu trách nhiệm thu xếp vốn, bỏ vốn và khi công trình hoàn thành, theo thỏa thuận, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định. Hết thời hạn kinh doanh theo hợp đồng, nhà đầu tư chuyển giao công trình cho Nhà nước. Mặc dù dự án BOT do nhà đầu tư bỏ vốn, tổ chức thi công, quản lý và kinh doanh có thời hạn, nhưng phải xây dựng trong thời hạn, đảm bảo chất lượng, tiêu chuẩn kỹ thuật và chi phí theo thỏa thuận ghi trong hợp đồng BOT. Nhà nước với tư cách là chủ đầu tư, là cơ quan quản lý tính toán, xem xét và thỏa thuận các điều khoản trong hợp đồng BOT, giám sát và kiểm tra quá trình thực hiện dự án theo hợp đồng và nhà đầu tư được Nhà nước dành cho quyền kinh doanh công trình trong một thời gian nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận.

Thứ hai, Cần khẳng định công trình kết cấu hạ tầng được hình thành từ hợp đồng BOT là tài sản công, tài sản Nhà nước, thuộc sở hữu toàn dân chứ không phải tài sản thuộc sở hữu của nhà đầu tư. Nhà đầu tư không có quyền sở hữu tài sản này. Không được nhầm lẫn giữa quyền sở hữu và quyền quản lý, kinh doanh. Nhà nước không trực tiếp trả hay thanh toán kinh phí cho nhà đầu tư. Quyền của nhà đầu tư là quản lý, kinh doanh trong một thời gian nhất định được Nhà nước dành cho để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận. Việc kinh doanh phải tuân thủ Luật pháp và theo những điều kiện về thu nhập, thời gian trên cơ sở thống nhất với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quyền sở hữu tài sản (công trình) là toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu.

Với khẳng định các dự án BOT là hoạt động đầu tư công, tài sản hình thành từ hợp đồng BOT là tài sản công - tài sản Nhà nước thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, KTNN cần xác định rõ trách nhiệm trong việc kiểm toán, đánh giá và xác nhận tính kinh tế, tính hiệu quả cũng như tính tuân thủ của Nhà nước, của nhà đầu tư trong quá trình thực hiện dự án BOT, quản lý, khai thác và kinh doanh các công trình kết cấu hạ tầng. Theo quy định của Luật, KTNN không chỉ kiểm toán việc quản lý và sử dụng TCC, tài sản công mà phải kiểm tra đánh giá tất cả các hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài sản công, TCC. Đồng thời, thông qua kiểm toán có kiến nghị và tư vấn cho Quốc hội, Chính phủ trong việc sử dụng các hình thức đầu tư, cơ chế quản lý đầu tư sao cho hiệu quả, kỷ cương, kỷ luật, đảm bảo nền tài chính quốc gia lành mạnh, tài sản quốc gia được an toàn, sử dụng có hiệu quả, tài chính tài sản được kiểm kê, kiểm soát, minh bạch, công khai vì lợi ích của nhân dân, của đất nước. Đó cũng là kỳ vọng của nhân dân về KTNN./.

Theo Tạp chí Kế toán & Kiểm toán – Bài của PGS.TS Đặng Văn Thanh, Chủ tịch Hội Kế toán và Kiểm toán Việt Nam